Skip to main content Skip to navigation

AP3s remissvar på Buffertkapitalsutredningen SOU 2012:53

AP3 lämnar idag sitt remissvar till regeringen på Buffertkapitalutredningens betänkande SOU 2012:53 AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven. 
 
AP3 anser att det nuvarande AP-fondsystemet i stort fungerar tillfredsställande, men att det samtidigt finns områden som kan förbättras. AP3s intryck är att utredningen har haft en hög ambitionsnivå och en strävan att föreslå förbättrande åtgärder. AP3 anser emellertid att utredningen inte åstadkommer detta. Utredningens förslag är komplicerat och motiveras på basis av ett bristfälligt underlag. I sitt remissvar lyfter AP3 fram vikten av ändrade placeringsregler samt en förbättrad utvärderingsprocess.

Nedan följer en sammanfattning av AP3s remissvar. Längst ned på sidan finns även en länk till det kompletta remissvaret samt kontaktpersoner.

Sammanfattning

Det offentliga pensionssystemet är ett kontrakt mellan generationer och mellan förvärvsarbetande och icke-förvärvsarbetande. Detta samhällskontrakt sträcker sig över ca 75 år för varje individ. För att ett sådant samhällskontrakt ska fungera och vara hållbart över tid krävs att det har allmänhetens förtroende. Om pensionssystemets förankring urholkas kan det få allvarliga politiska och samhällsekonomiska konsekvenser.

Tredje AP-fondens (AP3) synpunkter på Buffertkapitalsutredningen (SOU 2012:63), såväl som AP3s alternativa förslag, ska ses i ljuset av denna fundamentala utgångspunkt. Enligt vår uppfattning måste alla förslag till förändringar syfta till att öka allmänhetens förtroende för pensionssystemet och AP-fondernas roll i samhällskontraktet. Enligt AP3 är två faktorer avgörande för medborgarnas förtroende för förvaltningen av buffertkapitalet: avkastning respektive förståelse.

En hög avkastning till en låg risk och uppnådd på ett ansvarsfullt sätt är enligt vår uppfattning den faktor som har störst påverkan på förtroendet. En god avkastning på buffertkapitalet ökar sannolikheten för att utvecklingen på utbetalda pensioner blir i linje med löneutvecklingen för yrkesaktiva. Det stärker kittet mellan förvärvsarbetande och icke-förvärvsarbetande. Samtidigt kommer avkastningen på buffertkapitalet under vissa år att vara negativ. Det ligger i kapitalförvaltningens natur eftersom fondernas uppdrag är att ta finansiell risk – inte minst genom att en betydande andel av buffertkapitalet kommer att investeras i noterade aktier. I perioder av svag avkastning är det särskilt viktigt att allmänheten har en god förståelse för fondernas roll i pensionssystemet, vad de kan förväntas prestera i termer av avkastning och vad de kan förväntas bidra med till pensionssystemet. Transparens tillsammans med en proaktiv och nyanserad kommunikation gentemot AP-fondernas uppdragsgivare – det svenska folket – är därmed mycket viktigt. Den årliga utvärderingen spelar härvidlag en viktig roll.

Det svenska pensionssystemet är ett resultat av en komplicerad och känslig politisk process, som innehåller en rad kompromisser mellan olika intressen. Trots detta betraktas vårt pensionssystem som ett internationellt föredöme. Det bör därför förvaltas omsorgsfullt och – om så behövs – förändras varsamt, i bred politisk enighet. Mot den här bakgrunden anser AP3 att lagstiftaren bör fokusera på att rätta till faktiska och tydligt verifierade brister i dagens system, och genomföra förbättringar som inte kräver större förändringar än nödvändigt. Om eventuella brister är av sådan dignitet att betydande förändringar krävs bör förslag på sådana motiveras mycket väl.

AP3 anser att det nuvarande AP-fondsystemet i stort fungerar tillfredsställande, men att det samtidigt finns områden som kan förbättras. AP3s intryck är att utredningen har haft en hög ambitionsnivå och en strävan att föreslå förbättrande åtgärder. AP3 anser emellertid att utredningen inte åstadkommer detta. Utredningens förslag är komplicerat och motiveras på basis av ett bristfälligt underlag, som präglas av åsikter snarare än vederhäftiga analyser.

Grundproblemet, enligt AP3s syn, är att utredningen inte fokuserar på de primära bristerna i dagens system – trots att utredningen identifierar dem. Behovet av friare placeringsregler och en mer ändamålsenlig utvärdering utgör, enligt AP3, de primära förbättringsområdena för buffertfondsystemet. Istället för att direkt adressera dessa brister lägger utredningen emellertid fokus på helt andra delar som påstås utgöra problem – problem som inte närmare underbyggs och verifieras. Fondernas oberoende och rätt att fatta beslut om mål utmålas exempelvis som ett grundläggande problem. Några hållbara argument för detta framförs däremot inte.

Utredningen föreslår att dagens placeringsregler ersätts av en form av aktsamhetsprincip. Den påstås dock inte kunna införas inom ramen för nuvarande AP-fondssystem. AP3 delar inte denna uppfattning. Vi anser tvärtom att en aktsamhetsprincip mycket väl skulle kunna införas inom ramen för nuvarande struktur. AP3s bedömning är emellertid att ett sådant införande kan ställa särskilda krav, varför denna fråga bör utredas särskilt innan en aktsamhetsprincip införs.

Vad gäller behovet av en mer ändamålsenlig utvärdering anser AP3 att utredningens förslag inte tillför något. Snarare kompliceras den årliga utvärderingen till följd av strukturen på styrningen i förslaget. Vidare finner vi det anmärkningsvärt att utredningens förslag sammantaget inte åstadkommer några av de förändringar som utredningen anser nödvändiga. Det gäller framförallt frågan om var beslutet om fondernas mål ska fattas. Därtill orsakar förslaget nya problem, t.ex. vad gäller fondernas oberoende och ett antal juridiska aspekter.
Det finns också, enligt AP3s bedömning, anledning att fråga sig huruvida förslaget är förenligt med direktiven, som pensionsarbetsgruppen ställt sig bakom. Utredningens huvudförslag kan anses avvika från direktiven i två viktiga avseenden.

För det första kan det diskuteras om direktivets riktmärke om minst tre fonder beaktats. Huvudförslaget möjliggörs av att utredningen tolkat begreppet ”fond” till att avse en avdelning med inskränkt självbestämmanderätt inom en myndighet. Denna myndighet, Pensionsreservsstyrelsen, får således det samlade ansvaret för vad som idag motsvarar ca 900 miljarder kronor, att jämföra med statsbudgetens utgifter som för innevarande budgetår uppgår till 814 miljarder kronor. Med en sådan koncentration till en enda myndighet skulle mångfalden på den svenska kapitalmarknaden på ett avgörande sätt försämras. AP3 anser vidare att stordriftsfördelarna med utredningens förslag är begränsade, samtidigt som fördelarna med flera fonder förloras – däribland sett från perspektivet kapitalmarknadens funktionssätt. Utredningens analys av förslagets kostnadskonsekvenser är dessutom otillfredsställande.

För det andra behandlas inte frågan om friare placeringsregler separat. Det innebär att fondernas möjlighet till ökad diversifiering försenas i avvaktan på att ett helt nytt buffertfondssystem ska introduceras, vilket resulterar i kostnader i form av en lägre förväntad riskjusterad avkastning. Att frågan inte behandlas separat är särskilt allvarligt med tanke på dagens mycket volatila och labila situation på kapitalmarknaderna. Det är med andra ord särskilt olämpligt att i nuvarande läge utsätta det nuvarande AP-fondssystemet för fundamentala förändringar. Eftersom räntor på statsobligationer med låg risk är på historiskt låga nivåer, och eftersom AP-fonderna med nuvarande placeringsregler måste placera 30 procent av buffertkapitalet i sådana räntebärande tillgångar, är det synnerligen angeläget att placeringsreglerna ändras omgående. AP3 har därför, mot bakgrund av att ett införande av en aktsamhetsprincip kan komma att kräva en särskild utredning, valt att föreslå några begränsade förändringar av placeringsreglerna som syftar till att lösa AP-fondernas mest akuta behov. Detta förslag bör kunna genomföras omgående.

AP3s förslag är:

  • Att lägsta limiten för räntebärande tillgångar med låg risk sänks från 30 till 20 procent;
  • Att högsta limiten för onoterade tillgångar ökas från 5 till 15 procent och fördjupas till att tillåta s.k. direktlån och direktinvesteringar i onoterade aktier;
  • Att tillåta investeringar i infrastruktur på samma villkor som idag gäller för fastighetsinvesteringar;
  • Att indirekta råvaruinvesteringar motsvarande som mest 10 procent av portföljen tillåts.

I syfte att förstärka förtroendet för och öka kunskapen om pensionssystemet föreslår AP3 vidare att formerna för den årliga utvärderingsprocessen ses över. Kopplingen till pensionssystemet bör stärkas och såväl delarna som helheten bör utvärderas. Den gemensamma beredningen inom Regeringskansliet av utvärderingen bör med andra ord breddas och inte bara behandla de delar för vilka Finansdepartementet ansvarar, utan även de områden för vilka Socialdepartementet har ansvaret. I linje med detta bör, enligt AP3, riksdagens beredning av utvärderingen ske i form i ett sammansatt utskott med finans- och socialförsäkringsutskottet. AP3 anser också att det vore värdefullt om riksdagen i anslutning till beredningen av utvärderingen av AP-fonderna anordnade en årlig offentlig utfrågning om pensionssystemet som helhet, inklusive förvaltningens resultat, där samtliga AP-fonder och Pensionsmyndigheten deltar.

Det fullständiga remissvaret
Ladda ned AP3s fullständiga remissvar >>

Ladda ned AP3s juridiska kommentar kring SOU 2012:53 >>

För mer information kontakta
Christina Kusoffsky Hillesöy
Chef kommunikation & ansvarsfulla investeringar
Tel: 0709-517 223
christina.hillesoy@ap3.se

Kerstin Hessius
VD
Tel: 08- 555 17 100